本文已发《中国金融》年第11期

平安首经团队：钟正生/张璐

（钟正生为平安证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

核心观点

年留抵退税政策的进程接近2/3，5月23日召开的国常会进一步部署稳经济一揽子措施，决定在更多行业实施存量和增量全额留抵退税，增加退税多亿元，使得全年退税规模扩大到1.64万亿。其对于降低小微企业和重点行业经营成本的效果日益得到体现。本篇报告研究留抵退税在当前稳增长中的潜在作用。

1.留抵退税的政策沿革。

年我国在全行业试行增值税期末留抵税额退税制度以来，将年3月底作为存量与增量的划分节点。年3月之前的存量，大部分未退；年3月之后的增量，全行业可退60%，年7月和年5月分别对4个和9个先进制造行业实行%退税。年留抵退税的进展在于：将小微企业和六大类行业年3月之前的存量一次性退还，将其后未退的增量按月%退还，其它行业的中型和大型企业继续按月退还60%，政策力度空前。

2.留抵退税的形成原因。

一是，由于价格管制形成的政策性留抵。

年留抵退税政策涵盖了“电力、热力、燃气及水生产和供应业”，就是出于煤炭、原油等原材料价格大幅上涨，加重企业盈利压力的考虑。

二是，由于多档税率形成的政策性留抵。

年留抵退税政策所针对的四大服务行业，均适用6%最低税率或9%中间税率，在一定程度上面临增值税“高进、低销”的问题。

三是，由于生产经营周期特点形成的周期性留抵。

年对小微企业实行的留抵退税，正是着眼于疫情阶段性冲击下，帮助市场主体度过寒冬。四是，由于宏观环境变化形成的留抵退税。当前，我国工业企业产成品库存增速步入反弹，结构性通胀问题凸显，均会加快留抵税额形成，而留抵退税政策有助于释放相关压力。

3.留抵退税的负担机制。

年由于留抵退税触动存量，规模大增，中央额外安排了共计1.2万亿专项转移支付资金，用于补齐地方落实新增留抵退税和其他减税降费所导致的减收。地方承担的留抵退税仅占总额的9%，可以在很大程度上保证留抵退税政策的落实。首批用于支持小微企业留抵退税的亿专项转移支付已于3月21日提前下达。从我们比对来看，预算分配基本上体现了各地留抵税额的规模结构，并体现了对小微企业、中西部地区和财政实力较弱县区的倾斜。

4.留抵退税的效应分析。

制造业中，存量留抵税额较高的汽车制造、石油化工产业链、黑色和有色金属制造业、以及存货占比较高的劳动密集型制造业，可能在年留抵退税中占比较高。年留抵退税政策对于：1）此前未享受%增量退税政策的：电力热力供应、化学原料及制品、汽车制造、纺织服装、有色金属等行业，具有显著的降成本作用；2）对各类运输设备、专用设备、电子设备等已享受%增量退税政策的，将在存量退税中显著降低潜在营业成本；3）

预计制造业平均而言可降低潜在营业成本高于0.43个百分点，对实际盈利的增厚大于0.41个百分点。

年以来，中央部署实施了大规模增值税留抵退税政策。在继续推出1万亿大规模减税降费的同时，还对所有符合条件的小微企业，以及“制造业”、“科学研究和技术服务业”、“电力、热力、燃气及水生产和供应业”、“软件和信息技术服务业”、“生态保护和环境治理业”和“交通运输、仓储和邮政业”六大行业的存量与增量留抵税额，新增退税约1.5万亿。此举规模空前，成为年稳定宏观经济大盘的关键举措之一。

根据国家税务总局5月11日在全国六部门联合打击骗取增值税留抵退税工作推进会上的介绍，4月1日至5月10日，已有亿元留抵退税款退至.5万户纳税人账户，其中，中小微企业户数占比99.3%，退税金额占比72.7%。再加上一季度继续实施此前出台的留抵退税老政策退税亿元，1月1日至5月10日，共有亿元退税款退到纳税人账户。这为企业纾困解难、提振市场主体信心发挥了重要作用。

目前年留抵退税政策进程接近2/3，5月23日召开的国常会进一步部署稳经济一揽子措施，决定在更多行业实施存量和增量全额留抵退税（包括批发零售、农林牧渔、住宿餐饮等7个受疫情冲击较大行业的中型和大型企业），增加退税多亿元，使得全年退税规模扩大到1.64万亿。其对于降低小微企业和重点行业经营成本的效果日益得到体现。

在此背景下，我们推出本篇报告，研究留抵退税在当前稳增长中的重要作用：1）详细梳理留抵退税的政策沿革，以明晰年留抵退税政策的重大进展；2）剖析留抵退税的形成原因，以明确留抵退税政策的着眼点与逆周期调节作用；3）阐释留抵退税的财政分担机制，以理解中央财政对留抵退税政策落地的保障方式；4）分析留抵退税的规模结构，以定量展现政策的主要受益行业，及其在降低企业营业成本与提升盈利方面的显著作用。

1

留抵退税的政策沿革

1.1

政策由来

留抵退税中的“税”是指增值税。增值税作为我国的“第一大税”，年占到全部税收收入的36.8%。

增值税留抵不退有其历史背景：

在年的税制改革中，出于抑制地方投资过热和提高财政筹集能力的考虑，我国采用了生产型增值税，并规定留抵税额结转下期继续抵扣。囿于财政承受能力和市场经济发展深度的限制，该条款一直未被修订。企业向上游企业购买商品或服务时，按照购买商品或服务的价格与适用税率计算得出应该缴纳的增值税进项税额；向下游企业销售商品或服务时，按照销售商品或服务的价格与适用税率计算得出应该收取的增值税销项税额。待月底时，企业将收取的销项税额和支付的可抵扣范围内的进项税额进行轧差，如果销项税额多于进项税额，差额为应纳税额缴纳给政府；

如果销项税额少于进项税额，就留待以后月份继续抵扣，所以被称为“增值税留抵税额”。

政府部门通过退税申请、受理、审核、退库等一系列流程，按照相关政策规定，对符合条件的纳税企业留抵税额实行退税，

把纳税人今后才可继续抵扣的进项税额予以提前返还，相当于给企业发放了一笔“无息贷款”。

虽然增值税属于“价外税”（即税款由购买方承担，销售方取得的货款是由约定的价款和增值税税款两部分构成的），理论上，其负担通过层层转嫁，最终由消费者负担，从而并不影响企业利润。但在实践运行中，由于企业是增值税纳税人，增值税仍然在一定时期内、一定程度上形成了企业经营负担。其中一个重要因素就是增值税留抵税额的存在。

因此，扩大留抵退税规模的措施着眼于增值税的返还链条，减少了留抵税额对企业现金流的跨期占用，缓解了企业资金回笼压力，有助于激发市场主体活力。

1.2

政策沿革

、和年，增值税留抵退税政策仅限于个别行业，包括：两批集成电路重大项目，大型客机、大型客机发动机研制项目。年，又扩大了对民航领域留抵退税的范围，包括：大型民用客机发动机、中大功率民用涡轴涡桨发动机研制项目，生产销售新支线飞机，从事大型客机研制项目。

年我国开启大规模减税降费进程。

年6月27日，为助力经济高质量发展，财政部、税务总局发布的《关于年退还部分行业增值税留抵税额有关税收政策的通知》决定，对部分行业增值税期末留抵税额予以退还。其适用范围大幅扩展至装备制造等先进制造业、研发等现代服务业中的18个大类行业，以及电网企业。

这次留抵退税是对部分行业的部分企业的“存量”留抵税额试行一次性退税。

以纳税人年底期末留抵税额为上限，如可退还的期末留抵税额超过年底期末留抵税额，当期退还的期末留抵税额为年底期末留抵税额。此外，仅要求纳税人的纳税信用等级为A级或B级。

年最终实现退税亿元，探索了在我国建立留抵退税制度的可行性，积累了宝贵的经验。

其程序是：先由各省优先选择《中国制造》明确的10个重点领域，以及高新技术企业、技术先进型服务企业和科技型中小企业的纳税人，确定本省的拟退税金额，报财政部和税务总局备案；再由财政部和税务总局确定退还规模，其中各省电网企业为据实退还。

年4月1日开始在全行业试行增值税期末留抵税额退税制度。

《财政部税务总局海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》决定，符合条件的纳税人，可以向主管税务机关申请退还年3月之后新增加的期末留抵税额，允许退还的比例定为60%。可见，

这是对留抵税额的“增量”开展部分退税。

对纳税人除了信用等级为A级或B级外，还增加了留抵税额金额和未发生违规处罚的要求，包括：自年4月税款所属期起，连续六个月（按季纳税的，连续两个季度）增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50万元；申请退税前36个月未发生骗取留抵退税、出口退税或虚开增值税专用发票情形；申请退税前36个月未因偷税被税务机关处罚两次及以上；自年4月1日起未享受即征即退、先征后返（退）政策。

年8月和年4月，又分两批在先进制造业实行了“增量”全额留抵退税政策。

年7月起，对非金属矿物制品、通用设备、专用设备及计算机、通信和其他电子设备，这4大先进制造业纳税人，允许退还年3月31日之后的“增量”留抵税额，允许退还的比例从60%提高到%。同时，取消了“连续六个月（按季纳税的，连续两个季度）增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50万元”的要求，扩大了增量留抵退税的覆盖面。年5月起，将享受留抵退税政策的先进制造业范围进一步扩大为9大行业，新增“医药”、“化学纤维”、“铁路、船舶、航空航天和其他运输设备”、“电气机械和器材”、“仪器仪表”五个行业。

年为支持抗疫，决定对疫情防控重点保障物资生产企业实行“增量”全额留抵退税政策

，允许退还年12月底之后的增量留抵税额。

年全国“两会”上，李克强总理宣布实施新的组合式税费支持政策，全年退税减税约2.5万亿元，其中留抵退税约1.5万亿元。

主要内容包括：

一是，扩大先进制造业按月全额退还增值税“增量”留抵税额的政策范围

，扩展至所有行业符合条件的小微企业（含个体工商户），以及“制造业”、“科学研究和技术服务业”、“电力、热力、燃气及水生产和供应业”、“软件和信息技术服务业”、“生态保护和环境治理业”和“交通运输、仓储和邮政业”六个大类行业的企业（含中型和大型企业）。

二是，对上述符合条件的企业一次性退还“存量”留抵税额

，按照当期期末留抵税额与年3月31日期末留抵税额孰低，确定存量留抵税额。

三是，对扣税凭证种类进行了微调

，增加了含带有“增值税专用发票”字样全面数字化的电子发票、收费公路通行费增值税电子普通发票两类，有助于提升留抵退税比例。

四是，“存量”留抵退税按企业规模分批推进

，分别于年4月30日、6月30日、9月30日、12月31日前，在纳税人自愿申请的基础上，集中退还微型、小型、中型、大型企业存量留抵税额。4月17日，财政部、税务总局发布《关于进一步加快增值税期末留抵退税政策实施进度的公告》，调整为“符合条件的制造业等行业中型企业，可以自年5月纳税申报期起向主管税务机关申请一次性退还存量留抵税额”。5月19日又发布调整公告“符合条件的制造业等行业大型企业，可以自年6月纳税申报期起向主管税务机关申请一次性退还存量留抵税额”。也即将存量留抵退税提前到了年6月30日前集中退还。

回顾我国留抵退税的政策沿革，有助于更加明确年留抵退税政策的着眼点。

年我国在全行业试行增值税期末留抵税额退税制度以来，将年3月底作为存量与增量的划分节点。年3月之前的存量，大部分未退（年试行存量退税的规模仅在亿）；年3月之后的增量，全行业可退60%，年7月和年5月分别对4个和9个先进制造行业实行%退税。因此，

年留抵退税的进展在于，将小微企业和六大类行业年3月之前的存量一次性退还，将其年3月之后未退的增量按月%退还，其它行业的中型和大型企业继续按月退还60%。

可见，本次留抵退税政策力度空前，1.5万亿的规模是年探索存量留抵退税制度时的13倍有余。

2

留抵退税的形成原因

增值税留抵税额形成的原因，可归结为以下几类：

一是，由于价格管制形成的政策性留抵

。

政府有关部门出于保证国家安全、保持物价稳定、安定城乡居民生活等方面考虑，对天然气、煤炭、电力等关键能源的国内销售价格进行管制。在国际能源市场和大宗商品市场价格大幅波动的情况下，进口（或生产）价格高于出口（或销售）价格，形成价格倒挂，就会导致能源企业形成大量留抵税额。这是年国家对“电网企业”的存量留抵税额实行一次性全额退税的主要原因。

年留抵退税政策也涵盖了“电力、热力、燃气及水生产和供应业”，应该就是出于煤炭、原油等大宗商品价格大幅上涨后，相应能源供应行业留抵税额大幅增长，加重企业盈利压力的考虑。

二是，由于多档税率形成的政策性留抵。

我国增值税存在多档税率，当购买产品的适用税率高于销售产品的适用税率时，就容易出现进项税额高于销项税额的局面，形成留抵税额。我国的低增值税率行业主要有两种：一种是为了平衡税负，对增值率较高的行业实行较低税率，比如服务业多适用于6%或9%税率。另一种是为了消除增值税的累退性（即高收入者的税收负担要比低收入者轻），对部分生活必需品和生活服务实行低税率，比如对销售农产品、农用物资、能源品、书报等货物适用9%税率，而销售其他货物则适用13%税率。这样在这些低税率行业就容易积累形成留抵税额。

年留抵退税政策所针对的“科学研究和技术服务业”、“软件和信息技术服务业”、“生态保护和环境治理业”均为适用6%最低档税率，“交通运输、仓储和邮政业”为适用9%税率，都可能在一定程度上面临增值税“高进、低销”积累形成留抵税额的问题。而留抵退税政策有助于进一步强化对这些行业的税收优惠。

三是，由于生产经营周期特点形成的周期性留抵。

包括以下几种情形：

1）生产周期受季节性因素影响较强的行业，

企业在销售旺季前采购大量原材料进行备货，此时就会产生大量进项税额，但只有在旺季实现销售收入时才能进行抵扣，从而形成阶段性的留抵税额。

2）生产周期较长的行业，

企业的进项税额得不到及时抵扣，也会形成阶段性留抵。

3）处于初创期的企业，

在初创期需要购置大量固定资产以开展生产经营，但还没有足够的销量匹配进项，也会产生留抵税额。

周期性留抵一般可以随着时间推移而被动态消化，但由于初创期企业面临的经营风险较大，这一时期留抵税额的大量存在可能加重其经营压力，不利于市场主体活力的激发。因此，

实行留抵退税制度，有利于保护企业创新创业的信心。年对全行业的小微企业实行存量和增量的留抵退税，正是着眼于疫情阶段性冲击下，帮助市场主体度过寒冬。

四是，由于宏观环境变化形成的留抵退税。

一种是，

在市场需求下降期间，如果企业存货规模快速增长，进项税额不能得到及时抵扣，就会造成留抵税额较快积累。

另一种是，

在结构性通胀期间，如果上游产品价格上涨较快、而下游产品价格上涨较慢（在宏观上体现为PPI生产资料与生活资料的剪刀差扩大、PPI与CPI的剪刀差扩大），则更可能形成进项税额销项税额的局面。

上述两种情形均与当前宏观环境较为契合。一方面，下半年以来，我国工业企业产成品库存增速（剔除PPI后）步入反弹

，截至年3月已达9.8%。而其中，又以民营企业库存增长更快，年3月国有、股份制、私营工业企业产成品库存同比分别为0.7%、10.9%和11.9%。民营企业留抵税额的进一步积累对其盈利雪上加霜。

另一方面，年以来我国结构性通胀问题凸显

，年俄乌冲突爆发又进一步加重了上游大宗商品价格上涨压力。截至年4月，我国PPI同比与CPI同比差值仍有5.9个百分点，年10月最高差值达到12个百分点；PPI中生产资料与生活资料差值为9.3个百分点，年10月最高差值17.3个百分点。上游价格过快上涨，导致下游企业购进原材料需缴纳的增值税快速增长，而同时囿于终端需求疲弱，产成品价格涨幅较缓，不能形成足够的销项税额，也会加速留抵税额的积累。

因此，对制造业、尤其是中下游制造业企业实行留抵退税，有利于在一定程度上减轻其成本上涨压力，稳定市场主体信心。

3

留抵退税的负担机制

增值税属于中央与地方共享税，根据年国务院颁布的《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》规定，“增值税收入由中央和地方按照50:50的比例分享”。按照征税权限与退税责任相统一的原则，《财政部税务总局关于年增值税期末留抵退税规模的通知》（财税〔〕71号）规定，“退还的期末留抵税额由中央和地方按照现行增值税分享比例负担，省（包括自治区、直辖市、计划单列市）以下退税资金分担机制由各省自行制定”，保证了中央和地方50:50的留抵退税负担机制。但

由于增值税属于间接税，在跨地区贸易的情况下，存在征税地（销售地）与退税地（购买地）不一致，从而购买地负担较大退税压力的问题。上述文件只规定了中央与省级的留抵退税负担机制，而尚未解决省级（含）以下征税地与退税地不一致的问题。

刘怡和耿纯（）阐释了跨地区贸易情况下的增值税流转过程和地方退税压力负担不均的原理。

下游购买方企业向上游销售方企业支付包含在价外的进项税额，上游销售方企业则向当地税务机关缴纳相同金额的销项税额（假设销售方企业将税负全额转嫁），相当于销售地税务机关征收的增值税完全是由购买方企业负担的。接着，下游企业销售产品，将税负转嫁给当地消费者，相当于消费者负担了下游企业向购买地税务机关缴纳的销项税额。如果下游企业的进项税额（缴纳到上游企业所在地）高于销项税额（缴纳到下游企业所在地），就意味着销售地税务机关收到的税款高于购买地税务机关收到的税款，但下游企业办理留抵退税时，是向所在地（购买地）税务机关申请退税。这就造成征税地（销售地）与退税地（购买地）不一致，购买地将负担较大的退税压力。

考虑到跨地区贸易中形成的退税压力负担不均问题，年10月，国务院发布的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》）规定，“增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库”。《方案》一定程度上解决了跨地区贸易中的税收征管问题，体现出“公平公正、权责对等”的设计原则，提高了各地政府执行留抵退税政策的积极性。

年由于留抵退税触动存量，规模大增，中央额外安排了共计1.2万亿专项转移支付资金，用于补齐地方落实新增留抵退税和其他减税降费所导致的减收，以确保退税减税的政策落实到位，确保县区财政平稳运行。

其中，用于留抵退税政策的专项资金，对地方承担的50%退税部分，中央对地方补助比例平均超过82%。这样地方承担的留抵退税就仅占总额的9%（50%*18%），按照1.5万亿总规模估算为亿（仅为年地方本级一般公共预算收入的1.17%）。可见，这将在很大程度上保证留抵退税政策的落实。在具体分配中，所有小微企业留抵退税中央补助地方90%，其他的低于82%；对县区当地负担的直接减收补助90%，市和省则低于82%；并向中西部地区倾斜。

首批用于支持小微企业留抵退税的亿专项转移支付已于今年3月21日提前下达。从我们比对来看，预算分配基本上体现了各地留抵税额的规模结构。

中国税务年鉴仅公布了年和年重点缴纳增值税企业的留抵税额规模，由于年各地区加总与全国数据存在明显差异，我们采用质量较高的年数据来展现留抵税额的区域分布情况。与年支持小微企业留抵退税专项资金的预算分配比较，虽然五年来各地留抵税额的规模结构势必发生了变化，但仍然可以看出，专项资金大体上是按照各地留抵税额的比例来分配的。

其中还呈现几个特点：

一是，

年北京、上海、山东（除青岛）三个地区，留抵税额占全国的比例明显高于年的专项资金分配比例。但以留抵税额占已缴税额的比重来衡量各地的留抵退税负担，可见年这三个地区虽然留抵税额规模大，但已缴税额规模也较大，从而实际退税负担相对不大。因此，留抵退税的转移支付安排也

兼顾了各地的税收收入实力。

二是，

四川、云南、河南、陕西、山西、贵州、湖南、广西等中西部地区，专项资金分配比例相对偏高，

体现了对中西部地区的倾斜。

三是，

江苏、广东、浙江作为东部经济发展水平较高的省份，一方面近年来可能留抵税额增长领先，另一方面可能

体现了对小微企业较多省份的倾斜。

根据国家工商总局年发布的《全国小型微型企业发展情况报告》，小微企业在东部地区的分布数量占小微企业总数量的60.4%，而该比重在中部地区、西部地区的比重仅为20.35%和17.23%。根据天眼查数据，截至年5月9日，广东、江苏、浙江的小微企业在全国占比分别达到14.3%、6.5%和7.6%，合计占到全国小微企业总数量的28.4%。在第一批支持小微企业留抵退税的专项资金分配中，这三个省份的获得的比例分别为7%、9.5%、6.4%，合计占到全国的22.9%。

4

留抵退税的效应分析

囿于数据限制，我们主要采用年重点缴纳增值税企业数据，分析留抵退税政策之前的留抵税额规模分布，并结合此后推出的留抵退税政策，分析本次政策的主要受益行业和受益程度。

年留抵退税的主要聚集行业是，制造业、批发零售业、电力热力、政策范围内的服务业。

年末，我国存量留抵税额主要分布在第二产业和第三产业，二者分别占总量的57.4%和42.4%，第一产业基本不涉及。第二产业中，

制造业占总量的39.2%、电力热力生产和供应业占11.7%

，两者形成留抵税额的大头。第三产业中，

批发零售业占总量的12.6%

、房地产业占9.6%。批发零售业是小微企业的聚集行业，在年留抵退税中或将占可观比例；而“房住不炒”基调下，房地产业不在今年留抵退税政策范围内，留抵税额仍然对其经营形成一定负担。

其它第三产业（除批发零售、房地产、金融、生活性服务业）合计占16.2%。

今年留抵退税政策中的科学研究和技术服务业、软件和信息技术服务业、生态保护和环境治理业、交通运输仓储和邮政业，都囊括在内。

制造业中，汽车制造、石油化工产业链、黑色和有色金属制造业，存量留抵税额较多、且未享受年之后的增量%留抵退税政策，可能在年留抵退税中占比较高。

从有数据公布的制造业细分行业来看：

第一梯队包括：

年计算机、通信和其它电子设备制造业和汽车制造业、化学原料和化学制品制造业的留抵税额占总体比例分别达到6.8%、6.3%和3.9%，断层式高于其它行业。其中，电子设备制造和汽车制造行业都具有重资产的特征，生产所需购进设备规模较大；化学原料和制品行业涉及化肥、农药等适用较低税率的货物，还面临销项税率低于进项税率的问题。

第二梯队包括：

有色和黑色金属冶炼和压延加工业、各类运输设备制造业、电气机械和器材制造业、石油加工炼焦和核燃料加工业，其占比在1.7%-2.8%范围内。这些重工业行业对于前期生产设备投入要求较高，且各类运输设备制造业的生产周期较长，更加重了留抵税额的形成。其中，各类运输设备制造、电气机械和器材属于年第二批实行增量%留抵退税政策的先进制造业。

第三梯队包括：

专用和通用设备制造业、非金属矿物制品业，占比在0.9%-1.2%。这三个行业，连同前面的电子设备制造业，属于年第一批实行增量%留抵退税政策的先进制造业。此外，医药制造业作为第二批享受退税政策的先进制造业，其留抵税额的存量相对不算高，但也属于较重资产、且生产研发周期较长的行业。